Setenta anos de operações de paz da ONU: balanço histórico e atuais desafios

Desde o estabelecimento do Organismo das Nações Unidas para a Vigilância da Trégua (ONUVT) em 1948 – com o objetivo de monitorar situações de cessar-fogo e armistícios no Oriente Médio sem o emprego da força –, outras setenta operações de paz foram instauradas sob a égide da Organização das Nações Unidas (ONU) até hoje. Considerando o aniversário de setenta anos do organismo em 2018, é oportuno relembrar o contexto de surgimento dessas operações, traçar um balanço histórico, bem como balizar seus avanços e atuais desafios.
Tendo em vista o contexto de polarização entre Estados Unidos e a antiga União Soviética durante a Guerra Fria, o Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU) não encontrava o consenso necessário para acionar o mecanismo de segurança coletiva – idealizado enquanto principal instrumento para a manutenção da paz e segurança internacional. Foi justamente sob essa conjuntura que surgiram as operações de paz, mecanismo alternativo que buscava evitar a simples inação da recém-criada organização perante conflitos interestatais.
Em texto intitulado “A evolução das operações de manutenção da paz das Nações Unidas”, Marrack Goulding apresentou uma das definições mais abrangentes sobre o que é uma operação de paz. Segundo o autor, trata-se daquelas operações de campo estabelecidas com o consenso das partes envolvidas, com o objetivo de auxiliar no controle e resolução de conflitos, agindo de modo imparcial em relação a essas partes em litígio e empregando a força o mínimo necessário.
Entretanto, apesar de todas atenderem em certa medida a essa definição mais ampla, o contexto no qual se inserem também influencia as atribuições de cada operação de paz. Nesse sentido, para fins didáticos e consciente de algumas exceções, é possível dividi-las em três fases, desconsiderando as missões políticas ou escritórios de bom ofício, por estarem subordinados ao Departamento de Assuntos Políticos da ONU. A primeira fase abarca aquelas operações estabelecidas durante a Guerra Fria, caracterizadas por efetivos essencialmente militares e atividades quase restritas à atuação nos conflitos enquanto terceira parte observadora, apenas auxiliando na prevenção do retorno das hostilidades e no monitoramento de cessar-fogo.
A segunda fase engloba o aumento exponencial no número de operações de paz estabelecidas pela ONU ao longo da década de 1990, marcada pelo fim da Guerra Fria e crescente instabilidade nos territórios recém-independentes. Entretanto, esse aumento – 38 operações de paz estabelecidas em apenas dez anos – foi acompanhado por mudanças no panorama da segurança internacional, demandando um debate mais profundo sobre esse instrumento que deixava de ser meramente extra-regular para figurar enquanto principal mecanismo de gerenciamento de conflitos da ONU.
Ao contrário das missões estabelecidas ao longo da Guerra Fria, mais homogêneas em relação aos efetivos empregados e às atividades desenvolvidas, além de usualmente limitadas à facilitação do diálogo entre as partes beligerantes sem imposição de soluções políticas, as operações de paz na década de 1990 passaram a englobar tarefas adicionais como: assistência humanitária; monitoramento de eleições; auxílio ao governo local em atividades administrativas; entre outras. É nesse contexto que tem início o processo de reforma das operações de paz, com a criação do Departamento de Operações de Paz (DPKO, na sigla em inglês) e a elaboração de diversos documentos que buscavam debater os principais obstáculos e estabelecer diretrizes.
Por fim, podemos compreender uma terceira fase das operações de paz seguindo desde 2000 até os dias atuais. Estas diferenciam-se por serem influenciadas pelas recomendações desses documentos, em especial o Relatório Brahimi, que abrangia desde a concepção e planejamento até a execução dessas operações. Atualmente, quinze operações de paz das Nações Unidas seguem em curso, sendo que apenas uma não está localizada no continente africano ou na região do Oriente Médio – a Missão das Nações Unidas de Apoio à Justiça no Haiti (MINUJUSTH). Isso demonstra que, apesar de os países contribuintes terem se diversificado com o tempo, segue concentrada a localização dessas operações de paz.
Além disso, entre os atuais desafios, duas questões ganham destaque. A primeira delas envolve o emprego da força, muitas vezes compreendido enquanto solução lógica, mas que esconde nuances e demanda exames mais profundos. Recentemente foi divulgado um relatório sobre o assunto, elaborado sob coordenação do general brasileiro Carlos Alberto dos Santos Cruz – que comandou a Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH) entre 2007 e 2009, e a Missão da Organização das Nações Unidas para a Estabilização da República Democrático do Congo (MONUSCO) entre 2013 e 2015. Recomendando mudanças em relação ao que se intitulou “uma postura excessivamente defensiva” das forças de paz da ONU, o documento tem como objetivo identificar por que tantos integrantes de forças de paz foram mortos nos últimos anos e o que deveria ser feito para reduzir esse número.
Entretanto, apesar de considerar aspectos importantes como o preparo e as condições para tal emprego, a discussão permanece concentrada nas mortes de militares e civis das próprias forças de paz da ONU. Ainda que essa não seja um uma questão menor, não pode ser compreendida como quadro completo de uma discussão que também deveria priorizar a população afetada por essa violência. Ao trazer enquanto subtítulo do relatório a frase “precisamos mudar a maneira como estamos desenvolvendo as atividades” (tradução livre), os debates marginalizam a maneira como essas atividades afetam a população que vivencia cotidianamente esses cenários de instabilidade.
Ainda nessa linha, a segunda questão que permanece enquanto desafio atual das operações de paz diz respeito à baixa participação da população local no processo de recondução da paz, o que acaba perpetuando sistemas estratificados e excludentes. Especialmente no que se refere à marginalização de jovens e mulheres no debate político e na elaboração de novas dinâmicas, amplamente compreendidos enquanto grupos recebedores de auxílio apenas, quase desprovidos de capacidade de agência. Em suma, apesar de as lacunas observadas não significarem um completo fracasso das operações de paz, elas deixam claro que tal mecanismo não representa um recurso irrevogavelmente benéfico ou, tampouco, livre de interesses, permanecendo fundamental uma análise mais detida e crítica sobre seus preceitos e efeitos.
Kimberly Alves Digolin é mestre em Relações Internacionais pelo PPG RI San Tiago Dantas, pesquisadora do Gedes e professora da UNIP.

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